베버(Weber, M.)의 관료제론(Bureaucracy)

 

1. 배경과 의의

관료제(Bureaucracy)는 근대(modern) 서구사회의 가장 두드러진 현상이자 베버(Weber)가 생각한 가장 이상적인 형태의 조직관리방식으로서 잘 정의된 관한과 책임, 공식화된 기록 유지, 표준화된 규정정의 적용 등을 통해 운영의 합리성이 유지되도록 설계되는 조직형태를 뜻한다. 정부 조직의 합리적이고 능률적인 운영에 관심을 가졌던 베버는 권한 구조, 조직의 구조와 기능, 보상, 인력관리 등 다각도에서 관료제의 특징을 분석했으며, 이 방식의 적용이 조직관리에 큰 도움이 된다고 보았다.

 

2. 권한의 유형과 그 진화 과정

베버는 조직의 운영과 구성원 통제의 수단이 되는 권한(Authority, 권위)을 크게 카리스마적 권한, 전통적 권한, 합리적 법적 권한으로 나누어 분석하였다.

카리스마적 권한은 신성하고 비범한 능력(Charisma)을 가진 지배자가 추종자(follower)로부터 개인적인 헌신과 충성을 이끌어내는 권한으로서, 추종자들은 지배자를 전적으로 따르고 복종하며 그의 지시와 명령을 기꺼이 수용한다.(예 : 전제군주와 백성, 히틀러와 독일국민의 관계) 전통적 권한은 예로부터 내료오는 전통(tradition)이 규정하는 범위 내에서 지배자가 행사하는 권한으로서, 지배자의 통치행위에 대해 피지배자는 역사적 관습에 따라 복종을 하게 된다.(예 : 장로와 가신, 영주와 농노의 관계)

합리적/법적 권한은 조직운영의 규범이 합리적이고 합법적인 방식으로 제정되므로 이러한 규칙에 따르는 것이 정당한 것으로 간주되는 권한을 말한다. 여기서 구성원들은 어느 개인의 위력이나 관습에 복종하는 것이 아니라 명문화된 규칙과 법규가 정당하다고 믿기 때문에 통치에 따르는 것이다.(예 : 대부분의 현대 조직에서 상사와 구성원의 관계)

이상의 권한 형태 가운데 베버는 역사적 발전에 따라 위의 세 유형의 권한이 순서대로 발현된다고 보았으며, 합리적/법적 권한을 기초로 한 합리적인 관료제를 조직의 구조로 규정할 때 비로소 가장 효율적이고 합리적인 조직을 이룰 수 있다고 주장하였다.

 

3. 관료제의 특징

베버는 관료제가 개인의 자유를 일부 제한할 수 있음에도 불구하고 이 시스템이 가장 효율적인 조직관리 방식이라 생각했다. 그에 따르면 이상적 관료조직은 다음의 특징을 가진다.

첫째, 위계서열(Hierarchy)이 중시된다. 베버는 관료제 조직의 핵심을 관료들 간의 연속적 계층구조로 보았다. 이는 상명하복(상사가 명령하면 부하는 복종함)의 원칙 하에 상위직이 하위직을 관리/감독하는 형태로 나타난다.

 

둘째, 분업이 강조된다. 관료제 조직에서는 전문화(Specialization)의 원리에 입각하여 각자가 책임을 지는 해동 범위와 권한이 구체화되는 시스템적 분업이 이루어진다. 국방부와 환경부의 업무가 다른 것이 그 예이다. 이는 구성원이 성과를 잘 내었는지를 확인하고 통제하는 메커니즘인 동시에, 각자의 역할들을 조정하여 서로 간섭하거나 방해하는 일이 없도록 해 준다.

 

셋째, 규치과 절차가 강조된다. 각자의 임무 수행은 문서화된 규칙을 따르게 되며, 업무수행과정에서의 각종 행동 및 의사결정 내용은 기록되며 관리된다. 따라서 사람이 바뀌어도 업무는 연속적으로 이루어질 수 있게 된다.

 

넷째, 혈연보다는 능력이 중시된다. 중세와는 달리 출신이나 거주지역 또는 권력자와의 친분에 의해 인재가 등용되기보다는 업무수행에 필요한 자격요건(Specification)을 갖춘 인재를 선발한다는 점에서 관료제는 능려주의의 특징을 갖고 있다. 우리나라의 공무원도 공개경쟁채용방식, 즉 필기시험을 통해 선발되는 경우가 대부분이다.

 

다섯째, 종신고용이 된 관료들은 나라로부터 신분보장과 급여를 제공받기에 공식적인 업무와 사적 소유간의 분리가 발생한다. 예를 들어 급료의 원천이 되는 토지가 관료 본인의 소유가 아니라 나라의 땅이기에 관직에서 물러나면 그 땅을 반납하게 되는 것이다(소유와 직위의 분리). 이는 곧 직위를 가지고 있는 사람과 직위 자체가 분리되는 것으로서, 특정한 관료가 개인 자격으로는 업무에 대한 고유한 권한을 소유할 수 없음을 뜻한다.

 

4. 관료제의 한계

우선 관료제는 조직과 외부환경이 매우 안정적인 상황만을 상정하였으므로, 급변하는 환경에 처한 조직이 채택하기에는 관료들의 내부적 저항과 조직 차원에서의 적응 위험이 따른다. 또한 목적전도현상(Goal displacement)이 발생하여 조직효과성의 실현 그 자체보다는 그 수단에 지나치게 집중하게 될 가능성이 있으며, 표준화된 규칙의 추구로 인한 구성원들의 개성 상실과 선례 및 상관 지시에 대한 맹목적 복종으로 인한 무사안일주의의 팽배라는 문제점도 야기된다. 아울러 지나친 전문화를 추구함으로써 아집과 독선을 유발하여 다른 분야에 대한 몰이해로 인한 무능함을 역설적으로 촉진하기도 한다. 

 

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